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校園安全立法之研究
發布時間: 2012-11-12  作者:  瀏覽次數: 85

摘要:校園安全立法是構建和諧校園的現實需要,從國家安全法體系的法制建設、高校保衛工作的基本性質和基本任務及公安執法權的行使角度來看,具有科學性。校園安全立法主要是解決學校保衛機構法律定位、確認學校保衛機構是校園安全管理和執法主體的法律地位,明確校園安全管理的性質和內容,規定保衛機構和保衛人員的職責、任務、管理范圍執法權限、紀律及其法律保護措施。

關鍵詞:校園安全;立法

一、校園安全立法是構建和諧校園的現實需要

     校園安全管理工作涉及政治穩定、師生人身安全、學校和師生合法權益和經濟利益保護以及安全文化建設、道德教育、治安管理等各個方面,具體工作包括反情報、反滲透、保密、消防管理、交通管理、治安管理等許多內容。在依法治國、依法治校的要求下,在不斷加強法制建設和校園安全管理規章制度建設、師生法律意識不斷增強的情況下,開展校園安全管理的各方面工作都必須依法辦事,沒有相應的法律規范人們的行為,規范和約束安全管理活動,校園安全工作就難以開展,建設和諧校園的進程就會受阻。

校園安全問題很多,治安問題突出,案件連年上升,政府雖經多方努力,收效甚微。有一些規模較大的學校,每年發生刑事案件和治安案件達千余起,而破案率很低,犯罪分子氣焰十分囂張。最近,有一項統計顯示,公安機關對于學校發生的刑事、治安案件破案率只有4.9%,近一半的學校破案率為0。究其原因,在宏觀管理上,政府責任不明,沒有相應的校園安全管理機構;微觀上,高校保衛組織、保衛干部的法律地位不明確,欲干不能、欲罷不忍。這與構建和諧社會、和諧校園的遠大目標是相背離的,因此,校園安全立法不但必要,而且是一個迫切的現實課題。

二、校園安全立法的科學性

1、行業安全問題立法的科學認識

從法律體系講,校園安全法屬于安全法體系,由于我國尚未建立安全法體系,因此,大家對此覺得比較生疏。但是我國是有安全法的,如《國家安全法》就是安全法體系中最重要的安全法。而針對某一行業的某個問題進行立法的先例也有很多,譬如,《防洪法》就是水利行業中有關防洪問題的一種安全立法,這項法律在1998年抗洪救災中發揮了極其重要的作用,而且對指導我國的防洪建設還在發揮著積極主導作用。在我國的經濟領域這樣的立法更多。和諧校園建設,安全是第一位的,校園安全立法勢在必行。并且對推動我國形成安全法體系的法制建設,有著積極的推動作用。

2、對“保衛工作”的科學認識

對于什么是保衛工作,現有的法律、法規、規章都沒有作出一個科學的界定。認為保衛工作只是看門護院、值班巡邏,是片面的;認為保衛工作是無產階級專政的工具,在一定的歷史條件下具有一定的道理,但是只強調其階級性,忽視為人面安全服務這個宗旨,是不夠全面的。

保衛工作,在我國隨著社會的發展,應有其特定的含義,它是指解決保衛對象的安全需要和其危害因素之間矛盾的安全管理和執法活動。就學校而言,學校自身就是保衛對象。學校的安全需求包括學校的財產,師生員工的合法權益,政治穩定,教學、科研、生活、工作和生活秩序各個方面的安全需求。危害因素包括政治的、經濟的、思想文化的各種各樣侵害因素及非人為的侵害因素。并且,安全需求和危害因素都是復雜的、不斷發展變化的,它們之間形成的矛盾也是復雜的、不斷發展變化的。有敵對與非敵對的對抗性矛盾,也有非對抗性矛盾,這些矛盾的性質,決定了保衛工作的基本性質和基本任務。因此,校園保衛工作不僅是一般治安工作,也不僅是一項預防工作,更不僅是一項教育管理工作。校園保衛工作的任務應是維護校園政治穩定,保護和發展生產力,保障師生不受腐朽的、反動的思想文化侵害,創造良好的育人環境,保證教育事業的改革和發展。

3、對于公安執法權的行使采取適當靈活做法的科學認識

公安執法權是國家法律賦予公安機關的權力,由公安機關行使。公安執法權包括許多方面的權力,這里主要討論查破一般刑事案件和治安案件的權力。在我國,這種權力一度比較分散,也出現過一些問題,進行一些整頓是必要的。但是應從實際出發,不能簡單地采取一刀切的做法?,F在采取撤銷一切企事業公安機構,一切公安執法有功安機關行使的做法,又帶來了一些新的問題。第一,100萬內部單位保衛干部的手腳被束縛起來,無權查破之安和一般刑事案件,都有公安機關直接管轄。第二,擴大了公安隊伍,增加了國家經濟負擔,但是校園內的各類刑事、治安案件仍難以解決,校園內的大量案件不得不由無執法權的保衛組織承擔。據統計,2001年,全國58所高校發生的11725起刑事治安案件中,高校保衛組織查處4413件,查處率為37.6%。

因此,根據我國的國情、從實際出發,確立一些原則和條件,對于一部分公安執法權的行使應采取靈活的做法。我國是法制統一的國家,應保證國家法制的同一性,公安執法權有功安機關行使,其靈活性是:在公安機關監督下行使,應視為公安機關行使。行使公安執法權的人是具有公安身份的人,其靈活性在于:經過培訓和考核,取得執法資格的保衛人員,應視為具有行使公安執法權的身份。并且要保證執法的公正性:可以規定單位保衛機構的執法活動必須在公安機關的監督指導下進行,一切程序有功安機關制定,單位領導不得干預公安執法業務活動。

對于國家公安執法權的行使,采取靈活的做法,在國內外都有成功的先例。譬如,我國的鐵路、民航、交通、林業等企業;新加坡通過立法給部分中小學教師以治安管理、查破案件的執法權;在英國、美國都通過立法建立了許多行業警察機構,由行業自己供養,行使一定的警察權。我國幅員遼闊,人口眾多,企事業單位數量巨大,安全管理問題復雜,加上我國《刑法》、《治安管理處罰法》界定的犯罪、違法問題范圍廣泛,如果事無具細的都有公安機關來管轄,警力不足是一個現實的難題。這些客觀情況說明,公安執法權采取靈活做法是客觀要求,既有必要性,又有可行性。

三、校園安全立法要解決的現實問題

1、解決校園安全有人管理的問題。

高校安全管理工作復雜、問題多,一般設有專門保衛機構管理。在中小學校,只有少數學校設練拳管理機構或委派專門安全管理人員。這里說的校園安全無人管,主要是指政府部門無人管。制定校園安全發應明確主管機關。校園安全涉及千家萬戶,政府部門必須實行宏觀管理,教育部門必須設立專門機構歸口管理,公安部門也應有專門機構歸口管理。應按照“誰主管,誰負責”的原則,明確政府部門的職責,對學校安全管理工作的布置、監督、檢查、獎懲、經費、機構設置、編制、隊伍建設和裝備等,作出具體規定。

2、解決學校法定代表人和保衛機構責、權不一致的問題。

賦予學校保衛機構一定查辦校內置安、刑事案件的權力,使學校法定代表人承擔安全保衛責任的需要。學校保衛機構按現行文件規定,只是學校的職能部門,不是公安機關派出機構或基層組織。因此,學校保衛組織的權力只能是學校法定代表人賦予的權力,法定代表人沒有的權力,學校保衛機構當然就沒有。根據“誰主管,誰負責”的原則,保衛機構沒有相應的權力,就承擔不起保衛校園平安的責任。

3、給學校保衛機構法律定位,確認學校保衛機構是校園安全管理和執法主體的法律地位。

當前,高等學校的保衛機構是保衛處、科,少數高校建立的公安機構(公安派出所、公安處),是兩者合署辦公的形式。前者是解放初根據中央指示,經當時政務院行文,于1953年開始陸續組建的。后者主要是1988年經國務院同意,公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯合下發的(19889號文件,經省級人民政府批準,先后組建的。高校保衛組織和公安機構的建立,組織手續和程序完備,形制任務明確,只是在法律上未能確認。特別是19941月公安部下發的(1994)19號文件,即關于改革企事業公安機構的意見后,又出現了新的問題期待解決。譬如文件規定,今后各單位設不設保衛組織、采取什么樣的形式有單位自行決定;保衛機構的性質、任務和公安機關的關系有待研究;企事業公安機關原則上撤銷,對于高校公安機構,雖然加了一條“重點高校情況特殊,所設公安機構暫予保留”,但未執行。這些問題的存在,在高校導致的后果是:一是部分高校撤銷了保衛組織;二是高校公安保衛隊伍人才流失;三是公安和保衛搞成了兩張皮,疏遠了公安機關和保衛機構的關系。四是高校公安機構名存實亡;五是高校保衛組織和公安機構工作軟弱無力,高校治安狀況向壞的方向發展,發案數上升、破案率下降,學校和師生安全受到嚴重侵害。這些都說明,確定學校保衛機構的法律地位非常迫切。

4、明確校園安全管理的性質和內容。

治安管理是校園管理的重要方面,但是涵蓋不了校園管理的全部內容,應該全面界定包括維護穩定、國家安全、保密、校園治安、交通、消防、危險物品管理、警衛、外來人口、戶政、外事保衛等安全管理與執法。

5、明確規定必須組建保衛組織和配備保衛人員。

明確保衛機構是學校的安全管理和執法主體的性質,正確規定保衛人員身份。規定各類保衛人員的素質要求,并持證上崗。

6、規定保衛機構和保衛人員的職責、任務、管理范圍執法權限、紀律及其法律保護措施。

四、校園安全立法意義重大而影響深遠

1、國運興衰,系于教育,而教育的發展離不開法治。改革開放以來,我國教育立法工作不斷加強,相繼制定了《義務教育法》《教育法》《高等教育法》《未成年人保護法》等一系列法律法規,初步形成了中國特色的教育法律體系。美中不足的是在相關教育的法律法規中,很少涉及校園安全管理的內容。師生是社會安全中的弱勢群體,其安全需要應得到重點保障;校園是人才成長的搖籃,尤其需要良好的環境和良好的秩序??梢哉f,校園安全是一個特殊環境下的特殊問題。在憲法的指導下,在相關法律的基礎上,制定一部有關校園安全的法律,即“校園安全法”,建立和完善專業的校園管理機構,并賦予其一定執法權,確保校園安全,尤為重要。校園安全立法,對于完善我國教育法律體系,維護校園穩定,保護校園財產安全,保護師生員工人身、財產權益,防范和打擊校園犯罪,維護校園正常治安秩序,貫徹依法治國、科教興國戰略,起著不可或缺的作用。

2、我國的教育和經濟建設一樣,處在大規模的發展時期,安全管理問題較多。我們要建設法治的國家,目前無論是立法和執法存在的問題較多,特別是安全立法,相對于經濟立法更為滯后,現實需要非常迫切。在教育安全立法方面,世界上已有先例,1990美國總統批準了一項“校園安全法”,該法只是對美國各州建立校園警察立法的一些補充條款,還算不上正規的、完整的法律。

3、校園安全立法對于我國校園安全管理工作、公安工作、全社會法制建設及提高人民的法制觀念、安全意識,具有重要的現實和深遠意義。

第一、賦予高校一定的安全管理和執法權,有利于貫徹責、權一致的原則,推動校園治安綜合治理,落實高校黨委和校長保一方平安的責任。

第二,賦予有執法資格的校園保衛干部查破單位內部的治安和一般刑事案件的權利,必然會提高單位案件的破案率,加強打擊違法犯罪的力度,有利于維護校園穩定。

第三,可以動員數十萬甚至幾百萬人積極投入安全管理工作,而且不化或少花國家經費,避免了在單位內部安全問題上事無巨細都要公安機關管,減少了公安機關的工作壓力,使公安機關集中力量抓大案要案和社會面上的治安工作,緩解長期存在的警力不足的矛盾。

第四,有了“校園安全法”可能導致一系列安全法的產生,有利于促進我國安全法律體系的形成,是我國法制體系更趨完善,是我國在建成經濟強國的同時,建成先進的法治國家。

第五,有利于提高人民的法制觀念和安全意識?!靶@安全法”的制定和實施,學生從小就接受法制安全管理的熏陶,無疑會大大增加他們的法制觀念和安全意識,有利于社會主義精神文明建設。


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